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关于《威海市居民养老服务保障条例》实施情况的检查报告

发布日期:2018-07-12 11:24访问次数: 信息来源:威海市人大秘书科字号:[ ]


为推动《威海市居民养老服务保障条例》(以下简称《条例》)的贯彻实施,促进我市养老服务保障工作的深入开展, 3月中旬以来,市人大内司委组织对《条例》贯彻实施情况进行了执法检查。检查组先后听取了市民政局和荣成市、环翠区、乳山市、文登区政府关于《条例》实施情况的汇报;实地察看了市养老服务中心、海大护理院、市复退军人康宁医院及各区市养老服务中心、部分镇街社区护理院和敬老院等养老机构的运行情况;召集《条例》涉及的11个相关部门进行了座谈,听取各部门工作汇报和意见建议。各开发区对《条例》贯彻实施情况进行了自查。

一、《条例》贯彻实施的基本情况

从执法检查情况看,《条例》施行一年来,各级各部门对养老服务保障工作高度重视,加强组织领导,出台配套政策,加大资金投入,以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务保障体系逐步健全完善。截至目前,全市各类养老机构达127家、社会化率达80%,千名老年人拥有养老床位达到41张,社会化率、养老床位两项指标位居全省首位。我市先后被批准为首批国家级居家和社区养老服务改革试点单位、国家级医养结合试点单位、省级养老服务创新实验区、省级医养结合示范先行市。

(一)养老服务保障工作体制机制不断健全。一是加强组织领导。成立了全市医养结合暨养老服务业发展工作领导小组,市政府分管领导任召集人,市民政、卫计、人社等19个部门及各区市政府(管委)负责人参加,建立了部门联动机制和联席会议制度,并将重点发展目标列入市委目标绩效考核和市政府为民办实事项目,《条例》贯彻实施的组织领导体系基本形成。二是强化政策配套。去年以来,先后出台了《威海市“十三五”养老服务业发展规划》《威海市加快推进医养结合暨养老服务业转型升级实施方案》等政策性文件,进一步加大在财政投入、土地保障、税费减免、投融资等方面的优惠扶持力度。制定了《威海市职工长期护理保险规定》,将于今年7月1日起施行。同时在养老服务评估、家庭医生签约服务、养老机构服务质量专项提升、社区养老服务设施建设、养老机构综合责任保险、政府购买经济困难老年人养老服务等方面作出了一系列规定,《条例》贯彻实施的配套政策体系逐步细化和完善。三是加大资金投入。2017年争取上级各类专款2546万元,安排市级预算资金1364万元,到位市级福利彩票公益金1842万元,利用2016年到位的居家和社区养老服务改革中央试点资金4320万元,对养老服务项目进行了补助和扶持。全年累计支出居民养老金1.29亿元,保障城乡低保对象2.4万余人,农村特困供养对象1万余人,养老金发放比例和额度处于全省领先水平。建立了高龄津贴制度,实现80周岁以上老年人高龄津贴全市覆盖,《条例》贯彻实施的财政保障力度持续加大。

(二)养老服务保障基础设施建设不断完善。一是强化养老服务设施规划引领。根据《条例》要求,市民政部门会同规划部门编制了《威海市养老服务设施建设专项规划》,积极解决我市养老服务设施建设总量不足、空间分布不合理、建设标准偏低等问题;会同规划、国土、住建等部门,对新建和已建成生活区居家养老服务用房作出规定,进一步明确了各部门的职责。二是优化社区和农村养老布局。各级各部门充分整合社区医疗、教育等资源,大力推进日间照料中心和农村幸福院建设,为老年人提供各类养老服务。截至目前,全市累计建成城市社区日间照料中心391处、农村幸福院446处。积极支持日间照料服务设施转型升级,打造了40处社区养老服务中心,提供短期托养、居家养老、日间照料等服务。进一步加强了农村养老机构建设,本着“整合资源、提升服务”的原则,将小、散、软的镇(街道)敬老院撤销合并,打造区域性养老服务中心。荣成市在今年初率先推进农村特困供养机构的整合改革工作,供养农村特困人员的敬老院(含社会福利中心)由原来的18处,整合至目前的8处,进一步优化了资源配置,提升了服务能力。三是加强适老无障碍设施建设。相关部门抓住道路交通、公共场所、居住小区等与老年人日常生活密切相关的公共设施重点环节,加大无障碍设施建设和改造力度。对已建成的居住小区分批进行无障碍化改造,累计改造旧小区136个,小区内人行道、公共绿地、公共服务设施、停车位全部设置无障碍设施。同时,市住建会同公安、财政、规划、质监等部门联合出台了《威海市既有住宅增设电梯试点实施意见》,开启了我市既有住宅加装电梯试点工作,截至2017年底,已经规划审查通过20部,今年又增加了20部试点名额。

(三)社区居家养老服务体系不断优化。一是打造社区居家养老服务信息平台。将“互联网+”引入社区居家养老服务,建立全省首个市域一体的12349居家养老综合信息平台,整合全市各类养老机构、社区服务站、医疗卫生服务机构、便民服务零售商等3125家,为全市居民、特别是居家老人提供200余项服务,形成了线上线下相结合的社区居家养老服务体系。依托平台实施政府购买居家养老服务,将低保、城乡特困人员、重点优抚对象等困难老年人纳入政府买单范畴,按照失能程度,每月免费提供30-60小时的居家养老服务。依托12349建设了全市老年人口信息数据库,共完成全市65.8万名老年人的信息登记、评估和录入工作,并同步推进与全省养老管理平台、养老服务平台对接,实现了省市县联网运行。二是培育社区居家养老服务组织。积极转变政府职能,通过政策扶持、购买服务等方式,鼓励、引导社会组织参与社区居家养老服务。全市127家养老机构中,社会化率达到80%。40处社区养老服务中心全部由社会力量运营,打造了祥福家、沐浴阳光、爱家无忧等多个社区养老连锁品牌。荣成市在现有城市社区日间照料中心筛选12家设施较好的机构,由万福苑、盛泉老年公寓等专业养老机构实施升级运营,探索了一条由养老机构运作社区养老服务中心的新路子。同时,以市、区(县级市)社会组织孵化平台为依托,建设1000平方米的全市社会组织孵化园,为社会组织提供场地、资金、师资等支持。入驻孵化园的公益组织涵盖为老服务、助残服务、志愿者登记管理等范畴。三是探索农村养老服务新模式。充分发挥农村基层党组织、村委会作用,依托村卫生室、农村幸福院、镇街敬老院等设施,试点成立村级居家养老服务组织,重点为本村老年人提供助餐、护理、家政等服务。今年计划在每个镇街打造1处居家养老服务组织,并已纳入市委目标绩效考核和市政府为民办实事项目。

(四)医养结合水平不断提升。一是“养中有医”。提高医养结合机构护理型床位市级建设补助标准,每张床位给予5400元建设补助;对养老机构内设医务室、护理站的,市级财政给予5万元的开办补助,并优先纳入医保定点范围。去年,全市有11处养老机构新建护理院等医疗机构,实现了养老服务与医疗保健的有机结合。二是“医中有养”。一方面,鼓励二级以上综合性医院开设老年病区,增设康复医院、护理院、安宁疗养机构,市级财政给予每张床位3000元建设补助。去年,全市有海大医院等16处医疗机构新增医养结合服务项目。另一方面,引导二级以下医院、基层医疗卫生机构和机关、企事业单位利用闲置医疗资源,兴办或转型社区小型养护设施。目前,孙家疃医院、石岛港湾街道社区服务中心、荣成中医院成功施行了社区小型医养结合发展模式。三是“医养联动”。鼓励小型养老机构、社区日间照料中心、农村幸福院等与周边医疗卫生机构建立健全协作机制,通过上门服务、派驻人员、设立医务室、开通预约就诊绿色通道等方式,为老年人提供医疗服务。去年,全市医疗机构与养老机构通过签约服务、毗邻而建、两院一体等形式组成医养联合体132处。

二、《条例》贯彻实施中存在的困难和问题

《条例》实施一年来,各级各部门做了大量工作,居民养老服务保障工作取得了很大成绩,但是通过执法检查发现,《条例》贯彻实施中仍然存在一些困难和问题:

一是设施规划布局不系统与设施供给不足、利用率不高并存。各区市、镇街具体的服务设施规划布局不到位,导致目前养老服务设施布局相对零散、不成规模,特别是民办养老机构市场准入门槛低,项目选址存在一定的自发性、随意性。社区设施配套上,部分新建小区养老配套用房移交政策落实不到位,老旧小区养老配套用房协调难或面积不达标等,制约了社区居家养老服务工作的开展。社区居家设施利用上,部分缺乏长期运行资金和专业管理团队,建设和管理脱节、养老服务设施闲置等现象不同程度存在,有些也只是扮演娱乐场所、活动中心的功能,难以满足托老、助餐、助洁以及医疗保健等专业化服务需求。

二是从业人员队伍规模不足与结构不优并存。一方面,养老服务从业人员,特别是为失能、半失能老人服务的专业护理人员严重短缺。随着“高龄化、空巢化”趋势叠加式发展,养老服务市场需求缺口还在继续加大。另一方面,养老服务从业人员专业化程度不高。多数缺乏管理经验和专业护理能力,薪资待遇低、社会地位低、专业技能水平低、年龄普遍偏大、流动性大的现象较为突出。同时,受传统就业观念、薪酬待遇等影响,年轻人普遍不愿报考养老专业,去年全市职业院校和培训机构仅招收养老与管理专业学生121人,远不能满足市场需求。

三是医养结合推进上部门联动不够与医疗、养老机构自身困难并存。部门协作上,相关部门在资质审批、行业管理等方面缺乏有效的联动机制,导致医养结合工作政策衔接不够顺畅、资源使用分散,难以做到优势互补。养老机构与医疗机构结合上,养老机构存在专业护理人员“招聘难”“晋升难”及机构运营成本高等问题,优质医疗机构受医护资源紧张等影响,医养结合还处于探索阶段。

三、几点建议

到2017年底,全市共有60周岁以上的老年人69.63万,占户籍人口的27.23%,是省内人口老龄化程度最高的城市,人口老龄化带来的养老问题日益突显,已成为全社会关心关注的热点。新形势新任务对居民养老服务业发展提出了更新更高要求。特别是在践行大健康理念、探索医养结合试点示范的大背景下,要始终坚持以人民为中心,主动顺应人民群众对养老服务的新期待新需求,通过持续推动《条例》的贯彻落实,深化养老行业供给侧结构性改革,促进全市养老服务业转型升级、高质量发展,不断提升我市老年人的获得感、幸福感。

(一)统筹居民养老服务规划布局,进一步优化养老要素资源配置。根据我市老龄化发展趋势和老年人口分布状况,及时研究完善居民养老服务业发展规划,积极构建规模适度、布局合理、覆盖城乡、满足多元需求的养老设施空间布局,在总量上和结构上满足不同老年群体的服务需求。一是以镇街、社区为重点的保障型基础养老服务。主要面向空巢老人、失独老人、五保老人等,采取政府购买服务的方式,让老人能够就近享受到便利的基本养老服务。特别要注意统筹用好当前已建成的镇街养老院、社区日间照料中心、农村幸福院等资源,由相关主管部门牵头开展调研论证,在每个镇街整合建设若干个社区养老服务中心,有条件的可引进专业管理团队托管运营,着力打造一批统一名称、统一功能、统一标识的养老服务机构,保障五保户等群体集中供养、安度晚年,同时提供临时托管、日间照料、配餐送餐、健康体检等社区居家基础养老服务。二是以区市或区域中心为依托的服务型中高端养老服务。适当集中要素资源,在每个区市或区域中心分别建设几处综合服务能力较强、辐射带动作用较大的区域性养老服务中心,采取政府补贴+自费的形式,为老年群体提供中高端养老和医疗服务。可实行以奖代补等方式,扶持有较强实力的养老服务机构和组织,在条件成熟的情况下,采取股份合作、联合经营、重组兼并等资本运作方式,对现有低层次养老服务企业和机构组织进行资产资源整合,加快形成一批知名度较高、影响力较大的集团,推动实现品牌化、规模化经营发展。三是在全市层面上打造一两处享受型高端养老服务模板。坚持培育与引进并重,通过政府给予优惠政策,鼓励本土有实力的大企业,或选择引进国内外知名品牌机构、行业领军企业,高起点规划建设融合餐饮、住宿、娱乐、休闲养生、康复保健和医疗服务等多种功能的高品质养老综合体,为全市健康养生、养老产业发展树立标杆,带动我市养老服务业整体水平提升。

(二)推动居家养老服务转型升级,有效提升供给质量。   紧扣实际需求,将养老事业发展重点、政策扶持、资源配置向居家养老服务倾斜,探索建立与市场需求相适应的服务模式、管理方式和运行机制,进一步改善养老服务供给结构,提升养老服务的精准性。一是大力培育居家养老服务组织和机构,夯实居家养老服务基础。针对当前居家老人急需的家政服务、生活照料、康复保健、精神慰藉等服务需求,研究制定相应办法,支持家政、医疗、餐饮、物业等企业和社会组织,充分发挥市场机制作用和专业优势,拓展养老服务功能,做精做优一批精细化、特色化、连锁化龙头企业和服务品牌,不断提升养老服务供给质量。二是推行“互联网+”智慧养老模式,满足居家老人多元化、个性化需求。注意学习借鉴先进省市居家养老关怀服务援助系统管理经验,积极探索社会专业化服务、居家养老与智慧养老“三位一体”的养老服务模式,充分利用物联网、移动互联网和云计算等现代信息技术,提升12349居家养老信息平台功能,建立社区居家养老服务信息响应平台,经常互动、及时了解掌握辖区老人基本信息、身体状况和有关要求,实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接,形成以养老服务需求为导向、信息化平台为载体的“智慧养老”体系,让居家老人不出家门就能享受到实时化、个性化、多样化服务。同时,要在智能应用产品研发运用上下功夫,大力开发推广智能手环、延时自动报警、血压心跳动态监测和记录等智能终端设备,对居家老人日常起居生活进行远程监控,打通居家养老服务“最后一公里”。三是推动“医养结合”“医养联动”,努力实现老有所养、老有所医。抓住用好国家级医养结合试点单位和省级医养结合示范先行市等政策机遇,加快推进分级诊疗制度建设,稳步推进以护士、康复师为主体的居家医护队伍建设,务实推进家庭医生签约服务,支持医疗机构与社区养老服务中心建立签约服务关系,大力发展社区嵌入式养老方式,推动医疗服务延伸至社区、家庭。整合医养结合政策和资源,加强部门间对接协作,同时鼓励有条件的养老机构、医疗机构合作建设医疗养老联合体或者分支机构,促进医养服务信息畅通、资源共享。

(三)不断优化养老服务保障,营造良好的发展环境。一是充分发挥全市养老工作领导小组作用。进一步完善部门联动机制和联席会议制度,民政部门切实发挥好牵头抓总作用,相关部门各司其职、密切配合,形成工作合力,保障《条例》贯彻实施。二是加大政策扶持保障力度。由相关主管部门牵头研究出台推动社区、居家养老服务体系建设的意见,从投融资、财政补助、设施用地等方面加大扶持力度。投融资机制创新上,运用推广PPP等模式,设立PPP融资支持基金,撬动更多社会民间资本参与建设、运营,提升养老服务设施运营管理水平。财政扶持上,市县两级要坚持将养老服务业发展纳入财政预算,地方留成的福利彩票公益金50%以上要用于支持养老服务业和医养结合发展,并根据经济社会发展水平,逐步增加居民养老基本公共服务内容,扩大服务对象范围,提高服务标准。居家养老服务用房配建管理上,严格落实《条例》和威政办字〔2017〕82号文件要求,尽快拿出配套实施细则,明确时间表、路线图,确保养老配套用房与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。三是加强养老服务队伍建设。围绕解决从业人员短缺问题,扶持发展养老服务中介、家政服务等社会组织、连锁企业,鼓励社会力量参与居家养老服务,依托专业化社会组织机构,吸纳培养一支数量充足、相对稳定的养老服务从业人员队伍;充分发挥社区和志愿者组织的力量,探索志愿服务“储蓄”积分制度,推广志愿服务“时间银行”模式,鼓励社区居委会、村委会牵头组织开展与老年人结对、邻里互助等养老服务活动,调动起热心人士、社区居民、低龄健康老人等群体的参与积极性。围绕解决专业化程度不高问题,积极支持高等及职业院校开设养老服务专业,提高办学水平,扩大办学规模,加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才;推广高校与养老机构、专业化社会组织双向合作模式,通过设立实习实践基地、购买服务、委托培养等方式,加强从业人员职业教育培训,提高专业技能水平。围绕解决职业吸引力不足问题,建立养老服务专业技术人员激励机制,完善养老护理人员的职业发展通道,探索养老服务从业人员工资待遇与职业资格等级、职称和服务效能挂钩制度,严格落实养老护理员一次性补贴制度,加大荣誉激励、表彰宣传等力度,着力改善其薪酬待遇和工作环境。四是创新行业监督管理机制。结合信用威海建设,由市相关主管部门牵头研究养老服务质量标准和评价体系,建立以信用为核心的市场监管机制,通过引进第三方专业机构进行评估,结果纳入信用威海平台和全市养老信息化平台,实行分级分类动态管理,促进养老服务业健康发展。

 





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